早在2015年3月，中共中央、国务院印发《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，就已经提出要探索实施公平竞争审查制度。经过一年的部署，2016年4月，中央全面深化改革领导小组第23次会议审议并批准在我国建立公平竞争审查制度。同年6月，国务院印发34号文，要求在全国范围内正式建立公平竞争审查制度。随后的八年间，国家出台多个政策文件不断完善公平竞争审查制度的建设。2022年《反垄断法》修订并新增第五条，正式将国家建立健全公平竞争审查制度写入法律，2019年、2024年出台相关政策对政府采购、招标投标领域制定专项审查规则。随着2024年《公平竞争审查条例》和2025年《公平竞争审查条例实施办法》的陆续出台，我国已形成以《反垄断法》为基础，以《公平竞争审查条例》行政法规为核心，以《公平竞争审查条例实施办法》《公平竞争审查制度实施细则》为抓手，以《公平竞争审查第三方评估实施指南》等文件为辅助的多层次、体系化的公平竞争审查制度。

本节将围绕公平竞争审查制度体系中现行有效的重要政策文件，按照时间顺序梳理公平竞争审查制度的发展脉络，详细介绍从2016年制度正式建立至今我国健全公平竞争制度框架和政策实施机制的关键举措。

      一、《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》

公平竞争是市场经济的基本原则，是市场机制高效运行的重要基础。随着经济体制改革不断深化，全国统一市场基本形成，公平竞争环境逐步建立。但同时也要看到，地方保护、区域封锁，行业壁垒、企业垄断，违法给予优惠政策或减损市场主体利益等不符合建设全国统一市场和公平竞争的现象仍然存在。为规范政府有关行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施，逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法，2016年6月14日国务院正式出台《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）（以下简称《意见》），要求在全国范围内建立公平竞争审查制度，并针对地方保护、区域封锁，行业壁垒、企业垄断、违法给予优惠政策或减损市场主体利益等不符合建设全国统一市场和公平竞争的现象，各级政府要对全部规范性文件进行事先“自我审查”，以确保有关政策文件不损害市场公平竞争。

     《意见》在工作机制与存量清理方面作出了两大工作要求。“明确工作机制”方面，规定从2016年7月起，国务院各部门、各省级人民政府及所属部门均应在有关政策措施制定过程中进行公平竞争审查。各省级人民政府要抓紧研究制定具体工作措施和办法，落实制度要求，并从2017年起在本行政区域内逐步推开，指导市县级人民政府及所属部门开展公平竞争审查。“有序清理存量”方面，规定按照“谁制定、谁清理”的原则，有序清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。一是对市场主体反映比较强烈、问题暴露比较集中、影响比较突出的规定和做法，要尽快废止；二是对以合同协议等形式给予企业的优惠政策，以及部分立即终止会带来重大影响的政策措施，要设置过渡期，留出必要的缓冲空间；三是对已兑现的优惠政策，不溯及既往。

表1 《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》主要内容框架

      《意见》的发布，对建立公平竞争审查制度作出了顶层设计，标志着我国公平竞争审查制度正式确立，防止公权力排除、限制竞争有了新的制度抓手。

      二、《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》

       为构建统一开放、竞争有序的政府采购市场体系，2019年7月26日，财政部发布《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号），主要从清理妨碍公平竞争的规定和执行公平竞争审查制度两个方面作出了规定。

       一是从供应商条件、采购人选择方式等方面提出十条全面清理政府采购领域妨碍公平竞争的规定和做法，要求各地区、各部门抓紧清理政府采购领域妨碍公平竞争的规定和做法，有关清理结果要及时向社会公开，并于2019年10月31日前报送财政部。二是规定各地区、各部门制定涉及市场主体的政府采购制度办法，要严格执行公平竞争审查制度，充分听取市场主体和相关行业协会商会意见，评估对市场竞争的影响，防止出现排除、限制市场竞争问题。重点审查制度办法是否设置不合理和歧视性的准入条件排斥潜在供应商参与政府采购活动，是否设置没有法律法规依据的行政审批或者具有审批性质的备案，是否违规给予特定供应商优惠待遇等。经审查认为不具有排除、限制竞争效果的，可以颁布实施；具有排除、限制竞争效果的，应当不予出台或者调整至符合相关要求后出台；未经公平竞争审查的，不得出台。在政府采购相关制度办法实施过程中，应当定期或者适时评估其对全国统一市场和公平竞争的影响，对妨碍统一市场和公平竞争的，要及时修改完善或者予以废止。

     《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》的出台，首次为政府采购领域开展公平竞争审查、清理妨碍公平竞争的规定提供了政策依据，是公平竞争审查制度的一项重要补充。

       三、《市场监管总局等四部门关于进一步推进公平竞争审查工作的通知》

      《意见》印发后，公平竞争审查工作取得积极成效，但还存在审查规则仍需完善、制度刚性约束不足、一些地区和部门思想认识不到位、政策措施审查不全审查质量不高等突出问题。为进一步提高公平竞争审查的有效性和约束力，2020年5月9日，经国务院同意，市场监管总局、国家发展改革委、财政部、商务部联合发布《市场监管总局等四部门关于进一步推进公平竞争审查工作的通知》（国市监反垄断〔2020〕73号），对公平竞争审查工作目标、审查规则、工作机制等事项作出进一步部署。

      《市场监管总局等四部门关于进一步推进公平竞争审查工作的通知》主要在审查规则与工作机制方面作出了新的工作部署。“健全审查规则”方面，一是进一步细化审查范围，首次提出其他政策性文件以及“一事一议”形式的具体政策措施均要纳入公平竞争审查范围，确保全面覆盖、应审必审；二是首次提出探索建立重大政策措施会审制度，对拟以地方各级人民政府名义出台的政策措施，鼓励由本级市场监管部门会同起草部门在起草过程中进行公平竞争审查。“完善工作机制”方面，创新性提出信息化技术运用的前瞻性部署，一是鼓励将公平竞争审查作为必经程序纳入公文办理系统，实现全程留痕和可回溯管理；二是探索建立公平竞争审查数据库，创新运用大数据等技术，加强对审查数据的统计分析，有效识别违反审查标准的问题，切实提高审查实效。

表2 《市场监管总局等四部门关于进一步推进公平竞争审查工作的通知》主要内容框架

      《市场监管总局等四部门关于进一步推进公平竞争审查工作的通知》的发布，是公平竞争审查制度规则体系不断完善的重要部署，推动着公平竞争审查制度进一步落地落实。

      四、《公平竞争审查制度实施细则》

       自2016年制度建立和实施以来，公平竞争审查工作取得积极成效，实现国家、省、市、县四级政府全覆盖，但制度实施中也还存在工作推进不平衡、刚性约束有待增强、整体质量有待提高等问题，亟须修订实施细则，完善制度体系，健全审查机制，在审查方式、审查标准、监督手段等方面寻求更多创新、实现更大突破，更高质量更大力度推进制度深入实施。在此背景下，2021年6月29日，市场监管总局牵头修订的《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号）正式印发，进一步明确了公平竞争审查的程序和流程，细化了妨碍市场竞争的政策措施的审查标准，明确了监督举报和责任追究问题。

      《实施细则》主要在工作机制、审查标准、监督考核方面作出进一步规定。一是工作机制方面，强化部际联席会议、地方各级人民政府及联席会议职能作用，明确县级以上地方各级人民政府负责建立健全本地区公平竞争审查工作联席会议制度，统筹协调和监督指导本地区公平竞争审查工作，原则上由本级人民政府分管负责同志担任联席会议召集人。二是审查标准方面，紧紧盯住决策部署不到位的堵点和企业反映的痛点，全面细化审查标准，重点关注妨碍平等便利退出市场、以奖补方式变相指定交易和实行地方保护、影响平等使用生产要素等企业反映比较强烈的问题，将强制企业转让技术、强制在本地设立分支机构、给予特定企业优惠政策、设置不合理项目库资格库等具体情形纳入审查标准，进一步健全审查范围、例外规定等基本规则。三是监督考核方面，充分发挥督查抽查的激励和约束作用，明确市场监管总局负责牵头组织政策措施抽查，对市场主体反映比较强烈、问题比较集中、滥用行政权力排除限制竞争行为多发的行业和地区，进行重点抽查。各地要结合实际建立本地区政策措施抽查机制。县级以上地方各级人民政府要建立健全公平竞争审查考核制度，做到发现问题和推动解决并重，确保各项要求落实到位。

表3 《公平竞争审查制度实施细则》主要内容框架

      《实施细则》的出台是健全完善公平竞争制度规则的具体实践，为各地、各部门的自我审查工作提供了更加清晰的指引，是公平竞争审查制度政策体系中的重要抓手。

       五、《中华人民共和国反垄断法》

       2022年4月10日，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布，从全局和战略高度明确了我国加快建设全国统一大市场的指导思想、工作原则、主要目标和重点任务，指明了今后一个时期建设全国统一大市场的主要方向和具体路径。《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》出台后，全国统一大市场加快推进，重点任务实施路径进一步明确，推动破除地方保护主义，纠治不当市场干预行为，对提高资源配置效率，进一步释放发挥我国超大规模市场潜力发挥了重要作用。但同时，全国统一大市场建设仍面临各地区规则制度不统一、地区间要素资源流动不畅、地方保护和区域壁垒等问题。在此背景下，2022年6月，《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）自2008年实施以来首次修订，全面贯彻《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》精神，坚持目标导向和问题导向相结合，从法律层面确立“竞争政策基础地位”，明确“国家建立健全公平竞争审查制度”，强调“行政机关和法律、法规授权的具有公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”，并强化反垄断执法的相关条款，形成事前、事中、事后的全链条规则制度，以法治手段破除地方保护和区域壁垒，维护公平竞争的市场秩序，为加快建设全国统一大市场提供法治保障。

      《反垄断法》修订主要有三大亮点：一是确立“竞争政策基础地位”，修订第四条，提出“国家坚持市场化、法治化原则，强化竞争政策基础地位”的基本要求，为公平竞争审查制度的法治化提供了基本依据；二是明确“国家建立健全公平竞争审查制度”，新增第五条，规定“国家建立健全公平竞争审查制度。行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查。”，为公平竞争审查制度的全面实施提出了明确要求；三是强调“行政机关和法律、法规授权的具有公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”，第五章新增了滥用行政权力通过与经营者签订合作协议、备忘录等方式排除、限制竞争行为，完善了强制或者变相强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构行为、排斥或者限制经营者参加招标投标以外的其他经营活动行为、变相强制经营者从事反垄断法规定的垄断行为等规定，新增了制定排除、限制竞争内容规定的违法主体。

        2022年修订的《反垄断法》首次赋予了公平竞争审查制度“法律”身份，进一步增强了公平竞争审查制度的刚性约束，为后续进一步健全公平竞争审查制度做好了铺垫。

       六、《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》

     《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》（以下简称《暂行规定》）自2019年9月实施以来，在预防和制止滥用行政权力排除、限制竞争行为，深化“放管服”改革，推动有效市场与有为政府更好结合等方面发挥了重要作用。为全面落实2022年修订的《反垄断法》要求，2023年3月，在《暂行规定》基础上修订的《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》（以下简称《规定》）以国家市场监督管理总局规章的形式正式公布，于2023年4月15日施行，《规定》共31条，对行政机关滥用行政权力排除、限制竞争行为做出了一系列工作指引。

     《规定》修订主要有三大亮点：一是调整细化了违法行为表现方式，第四条至第十条进一步细化了限定交易、妨碍商品自由流通等排除、限制竞争行为的表现方式；二是明确市场监管总局及省级市场监管部门的反垄断执法职责，并对调查、举报、约谈、处理等程序进行了详细规定；三是衔接公平竞争审查制度，增加了公平竞争审查的内容，要求事前审查与事后监管结合，并增加行纪衔接相关内容，形成全链条约束。

     《规定》作为修订后《反垄断法》的配套规章，增强了《反垄断法》的可操作性，为反垄断执法机构有效制止滥用行政权力排除、限制竞争行为提供了更明晰的工作指引和更有效的制度保障，为后续公平竞争审查制度的完善预留了空间。

      七、《公平竞争审查第三方评估实施指南》

     《公平竞争审查第三方评估实施指南》（以下简称《实施指南》）自2019年2月12日发布后，为建立公平竞争审查第三方评估机制提供制度支撑，对开展第三方评估工作形成专业化指导。随着《实施细则》《反垄断法》陆续修订出台，为进一步完善公平竞争审查第三方评估机制，提高审查质量和效果推动公平竞争审查制度走深走实，市场监管总局对《实施指南》进行修订，并于2023年4月26日出台实施，对各级公平竞争审查工作联席会议办公室和政策制定机关委托第三方机构开展第三方评估作出了更明确更完善的工作参考。

      本次《实施指南》修订主要有两大亮点：从委托范围方面，将第三方评估的委托单位范围由原来的政策制定机关拓展为包括各级公平竞争审查工作联席会议办公室和政策制定机关，并明确各级公平竞争审查工作联席会议办公室、政策制定机关可以定期或不定期开展第三方评估的事项；从第三方评估机构方面，进一步细化对第三方评估机构的要求，限定评估机构应当具备条件，将其从参考条件上升为必要条件并明确提出第三方评估机构应当接受委托单位监督。

表4 《公平竞争审查第三方评估实施指南》主要内容框架

      《实施指南》修订出台，为进一步激活作为补充审查机制的第三方评估机制提供了制度支撑，为开展第三方评估工作、弥补政策制定机关内部自我审查的缺陷提供了专业化的指导，是推动公平竞争审查制度深入实施的重要举措。

      八、《招标投标领域公平竞争审查规则》

       2024年3月25日，国家发展和改革委员会、工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、商务部、市场监管总局8部门联合印发《招标投标领域公平竞争审查规则》（以下简称《审查规则》），5月1日正式施行。《审查规则》共5章22条，紧密结合招标投标市场特点和关切，研究提出针对性举措，明确了招标投标领域公平竞争审查的审查标准、审查机制、监督管理和责任主体等内容。

       审查标准方面，针对招标投标实践中易发常见的各类不合理限制，提出7个方面40余项具体审查标准，规定了审查具体要求，重点解决资格预审、评标方法、评标标准、定标标准、信用评价、保证金收取等方面的交易壁垒。审查机制方面，规则明确了政策制定机关开展公平竞争审查的工作机制、工作流程、审查结论等内容，强调政策措施应当在提请审议或者报批前完成公平竞争审查，并应当在审查过程中以适当方式听取有关经营主体、行业协会商会等意见。为更好监督管理，要求相关部门定期开展政策措施评估清理，建立招标投标市场壁垒线索征集机制，动态清理废止各类有违公平竞争的政策措施，切实推动公平竞争审查制度落地见效。为压实责任主体，明确政策制定机关应当建立本机关公平竞争审查工作机制，确定专门机构负责审查工作；涉及多个部门的，由牵头部门进行审查，并出具书面审查结论。

      《审查规则》是第一部针对具体行业和领域明确公平竞争审查规则的部门规章，填补了招标投标领域公平审查制度规则的空白，对健全公平竞争审查制度体系具有重要意义。

       九、《公平竞争审查条例》

        2024年6月，《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》）以国务院行政法规的形式正式公布，共5章27条，对公平竞争审查的对象、标准、机制、监督保障等作了全面、系统规定，是公平竞争审查制度法治化的重要里程碑。

表5 《公平竞争审查条例》主要内容框架

      《条例》主要从审查范围、职责划分、工作机制、监督保障的方面做出了新的规定。审查范围上，《条例》首次将法律纳入了公平竞争审查的范围中，进一步扩充了审查对象的范围；职责划分上，明确由国务院建立公平竞争审查协调机制，国务院市场监督管理部门负责指导实施公平竞争审查制度，县级以上地方人民政府建立健全公平竞争审查工作机制，市场监督管理部门负责在本行政区域组织实施公平竞争审查制度，进一步明晰了各方职责；工作机制上，规定拟由县级以上人民政府出台或者提请本级人大及其常委会审议的政策措施，由本级人民政府市场监督管理部门会同起草单位在起草阶段开展公平竞争审查，进一步完善会审机制；监督保障上，引入“约谈”制度，进一步强化公平竞争审查制度的刚性约束。

      《公平竞争审查条例》首次以行政法规的形式对公平竞争审查制度作了一次全面升级，填补了公平竞争审查制度的立法空白，标志着我国已经基本形成了具有中国特色、以反垄断法为核心、内容比较完备、制度比较健全的反垄断法律体系。

       十、《公平竞争审查抽查工作规则》

        2024年8月28日，市场监管总局制定印发《公平竞争审查抽查工作规则》（国市监竞协发〔2024〕83号）（以下简称《抽查工作规则》），共七章33条，从抽查方案、政策措施抽取、政策措施核查、结果处理、工作监督等方面介绍了市场监管总局组织开展公平竞争审查抽查工作的规则遵循。

其中，第六条规定年度抽查工作方案应当包括年度抽查工作重点、拟抽取政策措施的地区及行业领域、抽取工作要求、核查工作要求、复核工作要求、抽查结果处理等相关内容；第七条明确抽查重点，包括各地区、各部门落实党中央、国务院部署安排的相关政策措施、违反公平竞争审查制度问题集中的地区或者行业领域、经营者及新闻媒体反映问题较多的地区或者行业领域等内容，尤其是上一年度公平竞争审查抽查发现问题的政策措施起草单位应纳入下一年度重点抽查范围；第十条规定市场监管总局委托符合条件的第三方机构对有关单位公开发布的政策措施进行抽取；第二十一条至第二十三条则是进一步明确市场监管总局可以发出《提醒敦促函》《约谈通知书》《行政建议书》的各种情形。

      《抽查工作规则》的出台，进一步提高了公平竞争审查抽查工作的规则性和透明度，为县级以上地方市场监督管理部门制定公平竞争审查抽查办法提供了政策依据，对建立完善公平竞争审查抽查工作机制具有重要意义。

       十一、《公平竞争审查举报处理工作规则》

       为落实《条例》规定，2024年10月13日《公平竞争审查举报处理工作规则》（以下简称《举报处理工作规则》）以市场监管总局行政规范性文件的形式正式公布施行。《举报处理工作规则》共27条，从明确举报主体及举报情形、规范举报受理审查程序（受理程序、核查程序、核查期限）、细化核查标准、明确处理方式等方面为各地开展好举报处理工作提供指导。

       其中，第二条规定举报主体，任何单位和个人对涉嫌违反《公平竞争审查条例》规定的政策措施，都可以向市场监督管理部门举报；第三条明确受理主体，由国家市场监督管理总局主管全国公平竞争审查举报处理工作，县级以上地方市场监督管理部门负责本行政区域内的公平竞争审查举报处理工作，并对下级市场监督管理部门公平竞争审查举报处理工作进行监督指导；第十八条、第十九条强化监督保障，对违反《条例》规定的，市场监督管理部门可以制发《提醒敦促函》督促有关单位整改，经市场监督管理部门督促逾期仍未提供核查材料或者整改的，上一级市场监督管理部门可以对其负责人进行约谈。

      《举报处理工作规则》的公布，确保了重大政策措施在施行阶段具备完善的举报监督机制，为公众提供了一个监督和举报的平台，为市场监督管理部门后续举报处理工作的开展提供了明确指引，标志着公平竞争审查制度在操作层面的进一步规范化和具体化。

      十二、《公平竞争审查条例实施办法》

       2025年2月，《公平竞争审查条例实施办法》（以下简称《实施办法》）正式以国家市场监督管理总局规章的形式公布，4月20日起施行。《实施办法》共五章48条，在《条例》的框架下，细化完善了公平竞争审查总体要求、部门职责、审查标准、审查机制、审查程序以及监督保障措施等内容。

       一是明确公平竞争审查总体要求。《实施办法》明确了公平竞争审查的范围；确定市场监管总局及县级以上地方市场监管部门指导、组织实施公平竞争审查制度的具体职责；压实文件起草单位落实公平竞争审查制度、健全公平竞争审查机制、加强公平竞争审查能力建设、强化公平竞争审查工作保障的责任。二是细化审查标准。将《条例》规定的限制或者变相限制市场准入和退出、限制商品要素自由流动、影响生产经营成本、影响生产经营行为等四个方面的审查标准细化为66项具体情形，便于各级市场监管部门和政策措施起草单位准确理解、规范适用；明确例外规定中“没有对公平竞争影响更小的替代方案”“合理实施期限”等概念的含义，防止例外规定被滥用，损害市场竞争。三是健全审查机制。对起草单位开展公平竞争审查的程序和内容提出具体要求，明确听取利害关系人意见的方式和范围等；细化由市场监管部门会同起草单位开展公平竞争审查的政策措施范围和工作程序。四是强化监督保障。完善公平竞争审查举报处理工作程序，建立健全公平竞争审查抽查机制，对违反《条例》规定的行为，规定了督促整改、约谈、书面提醒敦促、行政建议等处置措施，并与《反垄断法》做好衔接，进一步强化责任追究，保障制度落地落实。

      《实施办法》的出台，是健全完善公平竞争制度规则的具体实践，是加快建设全国统一大市场的有力举措，标志着我国已经形成由1部法律、1部条例、2部规章组成的较为完备的全链条制度规则体系。